通过近一个时期的走访调研，我们亲身感受到了大学区管理制改革给西安基础教育带来的巨大变化，以“九统一”为核心内容的管理机制初步形成，学区长学校的示范引领作用得到有效发挥，区域教育资源均衡发展步伐明显加快，优质教育资源总量日益扩大，中小学办学水平和教育教学质量不断提高，学校办学体制正在由封闭走向开放，广大师生逐步实现了从“学校人”到“学区人”的转变。同时也发现，大学区管理制改革还面临一些突出的矛盾和问题，大学区管理体制改革需要进一步深化。一、西安市大学区管理制改革面临的问题

（一）对大学区管理制改革的认识有待进一步深化

大学区管理制改革主要是依靠教育行政力自上而下来推动的，学校和教师都是被动参与的，缺乏一定的积极性和主动性。由于不同学校的原有的文化观念、教师专业化程度的不同，对这项改革的认识程度存在不够到位、不够统一、认同度不够高的状况。从调研的情况来看，主要存在以下几方面的误区：一是学区长学校的部分领导和教师认为，实行这种改革，在某种程度上会加重自己的负担，稀释自己的资源，出于这种考虑，他们参与的积极性不高。二是学区内个别学校教师不思进取，认为大学区管理制改革不过是一种口号、一种短期行为，对大学区管理制改革的意义还存在一定的认识偏差。这种认识在一定程度上影响和制约了大学区管理制改革的实效性。三是对学区长学校的文化认同度不高。由于学区内成员学校在长期办学过程中形成的不同的文化传统，受其影响，对大学区管理制文化的认同还需历经一段较长的时期，尤其是要实现同一学校的认同与融合还是一件比较困难的事情。

（二）大学区在运行方面存在一些体制性的障碍

从现有的大学区管理的结构来看，存在紧凑型、松散型和混合型三种形式，这三种形式在运行方面存在一定的体制性的障碍。尤其是一些不同类型学校所组成的大学区，比如市属学校和区属学校之间，由于学校办学隶属关系和办学主体的不同，必然存在行政性权力和学区长学校权力之间的矛盾，如何能够既保证学校隶属主体权力的执行，同时又能保障学区长学校在促进学校内涵发展方面的权力得到有效落实，目前还缺乏有效的措施。尤其是学区长学校如何对其成员进行有效的考核，充分地调动学区内所有学校的积极性和主动性，提高参与率，需要进一步地深化此方面的改革。

（三）学区内成员学校之间的网络资源不对称

为促进大学区的发展，各学区充分地利用现代传媒，建立了相互之间便于联系交流的QQ群、集体备课共享网络、MSN等交流平台，但从使用的情况看，明显地存在着资源不对等的状况。学区长学校无论是硬件的先进程度、资源的丰富性程度，还是教师使用的熟练程度以及自主开发的程度，都明显地好于学区内其他学校的教师，这种不对称在一定程度上影响了大学区管理制的实施。

（四）大学区管理制改革与5·26考试存在一定的悖论

市教育局出台5·26综合素质评价，其目的是为了有效地遏制“奥数热”、“择校热”。但这一做法与推进均衡发展为目的的大学区管理制改革存在一定的悖论。首先，政府干预民办学校招生的初衷和出发点是好的，但是存在制造新的不均衡的问题。这一做法与义务教育发展就近入学相悖，合法性存在质疑，是否符合九年义务制免试入学的国家政策法规，能否作为一个长期执行的小升初录取手段，值得商榷。其次，民办教育促进法规定，民办学校有招生的自主性。教育局介入民办学校招生，是否符合民办教育法中关于民办教育自主招生的条例，有没有更好的办法能够约束和引导五大名校的招生行为。

（五）全市范围内的教育差距存在进一步拉大的趋势

大学区管理制改革已经全面铺开，从调研的情况来看，大学区仍然存在着显著不同。具体表现在：一是学区之间的差距较大。从全市范围内大学区之间的差异比较大，但由于教育资源不均衡，两极分化的现象已经很严重，城区与郊县的差距越拉越大，所以简单的区域划分，恐怕并不能有效提升低水平地区的教育质量。二是学区内学校资源整合力度有待于进一步加强。从现有的学区来看，公办普通中小学薄弱学校较多，均面临生源枯竭、现有生源质量较差，优秀教师流失状况比较严重的现状。调研中我们了解到，普通公办学校的老师付出大，但由于生源、资源等因素影响，效果不明显，教师劳动成果得不到应有的重视，严重地影响了教师的积极性。以上决定了学校的差距在一定程度上存在拉大的趋势。

（六）大学区管理制改革需要从理论上进一步深化、提炼和总结

从实践层面来讲，大学区管理制改革已经取得了一些实效，但仍缺乏一些理论层面的提升和凝练，尤其是这项改革政策的理论研究需要进一步地加强，比如在管理运行机制的创新、科学的评价体系的构建、高素质教师队伍建设、学区内学校积极性、主动性的调动等方面需要进一步深化研究，尤其是对近两年取得一些成效进行系统地总结和凝练，使其成为可资借鉴的经验；同时，需要加强与现行国家政策的契合度的研究，确保这项改革能够持久、长期地开展，真正达到这项改革的初衷。虽然处于摸索阶段，但是同时也要开展理论和政策研究，逐步制定合理合法的长期可行的措施和办法，最终达到均衡教育资源的目的。

二、深化大学区管理制改革的几点建议

（一）加强对大学区管理制改革的再宣传，营造良好的文化氛围

大学区管理制改革是自上而下的行政推动的一项重大改革。这项改革成效的取得最关键的在学区内所有学校、教师的认可度和参与度。从目前来看，社会对大学区管理的认可度越来越高，如何能够取得所有执行者——学校校长、管理人员和教师的高度认同和积极参与，是确保此项改革成败的关键所在。建议教育行政部门应进一步加强此方面的宣传和学习，有效地解决目前存在的思想认识问题。同时，凝练和形成符合党和国家教育方针、符合教育教学规律和学生成长规律的先进的大学区管理文化，借此来增强大学区管理制改革的凝聚力，营造浓厚的氛围。

（二）注重大学区管理制改革的顶层设计，破解体制性困境

建议教育局注重大学区管理制改革的顶层设计，尤其是对目前面临的体制性困境，要探索破解的创新性举措。例如，大学区管理制的推进机制问题，如何从表象地推进走向深度地推进，如何从外延的统一到内涵的统一、如何实现文化的认同与融合，这些都需要从体制机制上下功夫进行思考。再比如，对于学区内存在的薄弱学校，建议可以借鉴上海模式，采取政府托管薄弱学校的模式，将部分薄弱学校完全交由学区长学校托管，这样可以破解因不同体制之间的不同而造成行政推动力不足的问题。

（三）政府加大公办薄弱学校改造力度，增加优质教育资源存量

大学区管理制改革的目的最终是要促进均衡发展。而目前最大的问题是大量薄弱学校的存在，因此，建议政府应将发展教育的主要精力放在薄弱学校的改进上。薄弱学校的改进，首先是要加大对这类学校的经费投入，彻底改变这类学校办学硬件的差距，尤其是加强硬件现代化的建设。其次，要加强校长队伍。“一个好校长就是一所好学校”，校长是薄弱学校改进的重要因素。要采取从学区长学校输送优秀管理人员、面向社会公开招聘等方式，配齐、配强校长队伍。再次，要加强教师队伍建设。薄弱学校之所以薄弱，教师薄弱是核心。因此，如何加强薄弱学校教师队伍整体素质的提升就成为了改造的关键和核心。可以给学区长学校和薄弱学校更大教师选配权，实现学校内优秀教师资源的有序合理流动。最后，加强生源的相对均衡配置。生源素质不高也是造成薄弱学校存在的一个重要因素。因此，建议探索有利于生源均衡配置的方式，使生源配置能够进一步地趋于均衡。在确保社会稳定和满足广大家长意愿的前提下，可以试行按学区招生的办法，即学区所有学校实行捆绑招生，统一配置，适当控制流动。这种做法当然也会存在一定的风险，即很可能损害到学区长学校和教师的利益，影响到这类学校办学质量。但对于学区内薄弱学校的改进确实能够起到一定的带动和促进作用。

（四）健全和完善大学区教育评价体系，引领大学区科学发展

科学的评价体系是确保大学区管理制改革发展的重要保障。建议对于现有的大学区评价体系进行修改，针对不同类型的大学区实行不同的评价指标体系。尤其是要发挥学区长学校在评价大学区管理改革中的重要作用。我们认为，大学区管理制的评价体系，应包括教育局对各学区长学校的评价指标体系、学区长学校对各学区学校的评价指标体系、各学校内部的评价体系三个层面。在构建不同的体系中，应主要把握以下几条原则：一是发展性原则。评价的目的在于促进各级各类学校的均衡发展，使其在原有的基础上都能得到不同程度的发展。二是科学性原则。评价指标体系要符合党和国家的方针政策、符合教育教学规律、符合学生身心发展特点。三是可操作性原则。评价指标体系的制定一定要简便易行，便于操作。

（五）加强大学区理论研究，为改革提供坚实的理论基础

大学区管理制改革需要坚实的理论基础作为支撑。建议邀请高校相关专业研究人员参与到此项改革中来，从专业研究的视角来对大学区管理制改革进行系统地、有针对地理论建构与探讨。借助专业人员较为科学的研究方法，对目前这项改革的执行情况进行深入地调研，广泛听取底层校长、教师、学生和家长对此项改革的意见和建议。召开大学区教育管理制改革专家咨询会议，听取学者们对这项改革的理论剖析与实践反思，征求专家学者的意见和建议，研究与探讨相关政策，完善政策制定的相关程序，使大学区管理制改革的相关政策制定能够更加地切合一线实际，以增强这项改革的实效性。

（本文为西安市2013年社会科学研究重点课题：西安市大学区评价体系研究的阶段性成果）